对缅甸军政府示好，中国的盘算与西方的踌躇

对缅甸军政府示好，中国的盘算与西方的踌躇
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自缅甸发生政变至今已逾4个月，以美国为主的西方民主国家先后对缅甸军政府提出谴责，并采取了各项制裁措施。尽管如此，美国至今没有正式承认任何一方为缅甸的领导人。政变之初，中国的态度暧昧，没有明确表态。但是，6月5日，中国驻缅甸大使陈海却与发动政变的军方将领敏昂莱（Min Aung Hlaing）在内比都举行会晤。中国驻缅甸大使馆的声明更称敏昂莱为“缅甸领导人”。在此之前，中国只称呼敏昂莱为“国家管理委员会主席”或是“国防军总司令”。中国外交部长王毅紧接着在主持纪念中国—东盟建立对话关系30周年的特别外长会时，特别针对缅甸局势阐述了中国的立场，强调要避免单边制裁和不当介入。这一系列的动作不禁令人思考，中国是否已经承认军政府为缅甸的合法政权。
中国重利而非政治目的
考柏说：“其实很难判断中国究竟比较倾向军政府还是民主政府，因为中国在缅甸的利益考虑并非政治性的。中国重视长达约2000公里的中缅边境的稳定，也重视缅甸内部的稳定，因为中国的企业在缅甸有大量的经济活动，投资与工厂运作。特别是中国在缅甸的一带一路项目非常多，其中最大宗的中缅油气管道从云南一直通到若开邦皎漂，绝对是中国要保护的投资重点。所以中国与军政府保持良好关系，其实是从根本的双边经济利益考虑。”
昂山素季与中国关系更密切
与军政府相比，昂山素季领导的民主政府与中国的关系更加密切。中国在缅甸的最大的一带一路项目为“中缅经济走廊”，将缅甸的皎漂港与云南省相连，这个在昂山素季主导的政府时提出的项目一旦完成，中国西南省份的贸易可以不必通过马六甲海峡而直通印度洋，从而大幅提升中国在印度洋的战略优势。2020年初，习近平访问缅甸，签署了33项协议，宣布要加速中缅经济走廊的建设。
缅甸军方对于中国的一带一路项目不如民主政府那么热衷。数年前，中国投资的另一个大型计划密松（Myitsone）水力发电厂工程在军政府主政时提出，但因种种争议与反对声浪，政府宣布停建，一部分原因是军方不想过度依赖中国，中国要求赔偿至今未果。
除此之外，缅甸军方与边境少数民族武装组织的交战始终未断，军方怀疑这些组织的武器是由中国提供的，而缅甸军方又向俄罗斯采购武器，因此中国与缅甸军方的关系不如它与民主政府的稳固。
中缅修好由来已久
台湾淡江大学教授，东南亚与南亚协会理事长林若雩则认为，其实中国希望对民选与军方政府都保持良好关系，目前与军政府的频繁互动是出于过往的关系与利益考虑。她对美国之音说：“去年元月，中国国家主席习近平曾经访问缅甸，与缅甸高阶国务资政昂山素季互动相当良好。而大概自1962年奈温将军( Ne Wen )掌权以来，中国和缅甸军方关系就很良好。另一个原因，中国与缅甸维持良好情谊，也合乎中国的国家利益，而东盟方面也没有跟反军方的影子政府有太多接触。所以，中国已经表示缅甸领导人的地位相当稳定。”
王毅在1月访问缅甸时，就分别与昂山素季和敏昂莱会面。
直到目前，加拿大、美国、欧盟、英国等陆续发布各项制裁措施，包括冻结缅甸军方或相关联之个人或实体在该国资产；停止核发前述人士入境及旅游签证；禁止国内个人、企业与实体直接或间接提供可用资金给前述人士及进行商务往来。
美国财政部在4月又对军政府下重手，将两家缅甸木材与珠宝国有企业纳入贸易黑名单。阻断军政府的金流。美国国务卿布林肯 (Antony Blinken) 表示，美国将继续瞄准缅甸军政府的资金渠道，更将继续支持缅甸人民拒绝政变，呼吁缅甸军政府停止暴力，释放所有被不公正拘留的人，恢复缅甸的民主道路。缅甸驻联合国大使觉莫敦（Kyaw Moe Tun）更在5月初呼吁美国再加重对军政府制裁，目标锁定国有石油、天然气公司及银行。
自今年二月初缅甸爆发军事政变后，缅甸驻联合国大使觉莫敦随即宣布与军人政权切割，同时要求国际社会立即终结政变。
前澳大利亚驻缅甸大使，蒙纳许大学教授考柏（Nicholas Coppel）（照片提供: 考柏）
考柏认为，这些制裁固然必要，却无助于改变缅甸内政。他说：“军政府在缅甸主政早已行之有年，即使许多国家曾经施以制裁，但因为制裁并非全球性，而缅甸本身独立性太高，所以军政府把持权力的情形一直没有改变。因此许多人提议持续加强制裁施压，使军政府下台，现实上是不可能发生的，反而有可能伤害到缅甸人民。针对军方特定人士的制裁则可以避免伤及缅甸国民，表达民主国家对于民主体制的明确支持，对于在缅甸国内持续抗争的人民会起到鼓励效用。但以缅甸的状况，这些制裁还是会流于象征性，无法带来内部的改变。”
分析人士表示，以过去欧美国家制裁缅甸的历史看来，证明了普遍性的经济制裁对军方未起作用，却严重影响民众的生计。军方握有权力，因此足以找到替代方案，甚至可以垄断许多自然资源，却让一般国民的生计落入困境。另一方面也会迫使军方更加寻求与中国经济合作，直接冲击欧美企业商业利益，造成西方国家在价值观与经济间面临取舍。
民主国家的价值观
台湾东南亚与南亚协会理事,淡江大学教授长林若雩（照片提供: 林若雩）
她说：“在历次大选中，昂山素季所领导的反军方联盟还是每次都胜利，所有的西方联盟也了解缅甸国内的民意是支持民主的力量。我们也看到拜登政府上台以来就一直与西方国家合作，而美国长期的这种普世价值，应该还是会坚持下去。因此这些西方国家在技术上可能会有所迟疑，但是对于长期在政策的选择上，还是会站在美国这一边，所以可能要等到G7正式开会，才能够确知美国与西方联盟在技术上的操作问题。”
在2015至2019年间担任澳大利亚驻缅甸大使的考柏，见证了民主政党在自由选举中大胜，让缅甸逐渐走向进步的民主体制。他根据外交经验提出其他的看法：”缅甸不是地缘政治的竞技场，独立后就一直是不结盟国家。现实主义意味着美国和其他国家在制定对缅甸的政策和行为时，必须先认同缅甸作为一个国家的主权和独立的方式。否则对实现所追求的任何理想都会适得其反。在我看来，西方民主国家的现实主义和理想主义之间存在的是联系，而不是权衡，在缅甸的例子上亦然。所以我认为在缅甸鼓动某种紧张局势或进行代理人战争是错误的。缅甸的政变的起源是内部的，其解决方法也必须经由内部。”
他提醒，澳大利亚等民主国家承认的是国家，而非政府。事实也证明目前为止，无论是西方还是中国都没有带头试图推动政变双方的对话，而是东盟正在发挥这一作用。
东盟的军政经验可调解分歧
考柏认为只有东盟有机会帮助解决缅甸政变的问题，其他民主国家必须避免批评东盟，而需要支持东盟推动调解的努力。东盟不是以施加压力于成员国解决纷争，而是靠协商与说服。要解决缅甸的问题。第一步是让双方接受促进式仲裁，而东盟国家有相当经验。
他说：“大部分的东盟国家都有军方介入政权的经验，因此对缅甸的情形会有更多的理解与同理，而这是多数西方民主国家少见的，这对缅甸就是较能接受的仲裁者。缅甸的政变起于内部，唯一可能有效的解决办法，就要由双方愿意对话并接受仲裁而达成协议，而非以外力强行改变。而这个仲裁角色只有东盟有条件扮演。”
林若雩赞同这个说法，她指出东盟长期采取“互不干涉”(non-interference or non-intervention)原则对外事务保持中立；但在今年4月的东盟东盟高峰会中决定“希望缅甸军方能够释放昂山及总统，并且主张由东盟成立的缅甸特别委员会来处理”，足以见得东盟解决的诚意。虽然东盟的决议没有强制力，但已经对于缅甸军方形成压力。
她说：“东盟的秘书长已经与缅甸的军政府领袖敏昂莱展开对话，希望好好处理。而包括军方与反对军政府并支持民主力量者的对话，而且必须承诺尽快处理未来大选相关事宜，以及军方是否能维持未来缅甸国家内部安全的问题、未来的经济发展、未来民主程序的维持，都是授权给东盟的缅甸特别委员会处理。而且敏昂莱也说过会好好处理缅甸内部事宜。”
考柏表示，东盟协助解决缅甸政变问题并不可能迅速收效，也不能保证一定成功，但这是唯一的办法，所以西方民主国家需要持续支持。
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