摘 要
海洋牧场；生态安全；生态监管；资源环境；监管政策
引言
作为海洋渔业大国，中国海岸线绵长，近海大陆架面积高达414亿亩，且海流系统复杂，岛礁广布，拥有极为丰富的海洋渔业资源。然而，长期以来的粗放式发展以及工业污染、人口增长等因素使得传统渔业深陷生境退化、资源衰退的困境。与此同时，海洋生态荒漠化问题突出，过度捕捞、过度排放等生态不安全行为不仅加大了海域污染程度，加速了海洋渔业资源的枯竭，同时也导致海洋生态经济系统严重失衡，为中国海洋经济的可持续发展带来严峻挑战。海洋牧场作为传统渔业转型的新动力以及海洋资源开发和保护的新模式，在综合利用海洋资源的同时加强对海洋生态系统的保护，能够有效兼顾海洋生态环境保护和渔业高效产出，有效协调经济效益、生态效益以及社会效益的平衡发展，具有综合效益高、可持续性强的优势，有利于推动海洋经济结构调整、加快海洋经济的绿色发展。
中国关于海洋牧场的研究始于1965年，并于1979年着手建设。2017年5月，农业部在其制定的“农业绿色发五大行动”中明确提出“推进海洋牧场建设，推动水产养殖减量增效”，从政府的角度肯定了海洋牧场在海洋经济发展中的重要地位。同年，农业部发布《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017Ｇ2025年)》的通知，规划到2025年在全国建设178个(于2019年将其修订为200个)国家级海洋牧场示范区，截至2020年12月，所建成的国家级海洋牧场示范区已达136个。国家级海洋牧场示范区建设规划的出台，为海洋牧场的快速发展创造了良好的条件，随之而来的是其生态安全监管与保障等众多问题的暴露。
虽然海洋牧场具有固碳除氮、净化水质、降低海域富营养化程度等良好的生态影响，但是目前多数海洋牧场建设的主要目的仍为提高具有高经济价值的海产品产量，一定程度上忽视了对海洋生态系统的修复与保护。部分海洋牧场在建设初期，由于缺少详细的本底调查，简单地照搬国内外海洋牧场建设模式，随意投放石块、水泥管等物体作为人工鱼礁，结果不仅投放的人工鱼礁不见踪迹，造成了资金的大量损失，更为严重的是加剧了海域生态环境的恶化，与海洋生态文明建设要求相距甚远。与此同时，海洋牧场建设在生态安全监管方面存在海洋牧场生态安全监管体系不完善、海洋牧场生态安全保障法律体系不健全、科技保障力量相对薄弱、政策执行效果评估及奖惩机制缺失、公众生态安全意识缺失等诸多问题。而造成上述问题的主要原因在于政府对海洋牧场生态安全监管方面的顶层设计缺位，尚未形成具有针对性地监管政策。因此，对海洋牧场生态安全监管者以及运营者来说，为其提供具有依据性、参考性的监管政策是亟待解决的重要问题。鉴于此，本文在借鉴国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上，从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手，具体阐释监管政策的目标以及政策设计的总体思路，并基于行政监管、经济监管、社会监管以及科技监管四个层面搭建相应的海洋牧场生态安全监管政策体系。
国外海洋牧场生态安全监管经验
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一)创新海洋牧场生态安全监管体制
对海洋牧场生态安全进行监管是一个持续的过程，应按整体方式对其生态环境中的自然因素以及社会环境中的诸多因素进行有效处理。韩国成立韩国水产资源中心，负责人工鱼礁、海洋牧场、海藻场的建设以及水产资源养护方面相关基础研究的管理工作，将原本分散各地的海洋牧场建设及管理工作集中到统一高效的管理机构，以专业研究团队推动韩国海洋牧场建设及其生态安全监管工作的科学开展。美国设立国家海洋与大气管理局作为海洋牧场生态安全监管的行政管理机构，设立海岸警备队作为其执法管理机构，成立国家海洋委员会负责海洋牧场生态安全相关工作的协调以及监管政策的制定，各部门职责明确、分工合作，大大提升了美国海洋牧场生态安全监管效率。综上，我国应建立健全海洋牧场生态安全监管体制，对所涉及的协调权、决策权以及执法权等行政权力进行明确划分，通过权力制衡对海洋牧场生态安全监管加以严格规范。
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二)建立健全海洋牧场生态安全法律法规、政策体系
健全的法律法规以及政策体系是海洋牧场生态安全监管工作有效执行的重要保障。日本为维护海洋牧场生态安全，在立法、制度完善、生态治理等方面进行不懈努力，相关法律法规，如《水质污染防治法》《海岸法》相继出台，并针对日本海洋牧场建设的重点海域——濑户内海特别制定《濑户内海环境保护特别措施法》，内容完备且详细的法律条例使日本的海洋牧场生态安全监管工作有法可依。美国注重通过严格的立法与规划来保护海洋牧场生态环境，通过一系列的法律法规来约束和引导海洋牧场的资源开发与环境保护，同时，美国沿海各州在各自的法律体系中制定与海洋牧场生态安全监管相关的法规，为海洋牧场生态安全监管提供了重要依据。综上，为切实有效的解决我国海洋牧场生态安全问题，应制定相应的监管基本法，并结合配套的政策法规对海洋牧场生态安全监管予以明确规定。除此之外，还应加强对相关法律政策执行情况的监督与评价，以避免已有监管条文变成一纸空文。
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三)重视海洋生态科技创新与发展
海洋生态科技创新能力一定程度上体现了一个国家的海洋牧场生态安全监管水平，海洋牧场生态安全的有效监管离不开海洋科技的强大，同时海洋科技的发展也需要强有力的海洋科技机构的支撑。日本高度重视海洋科技创新研究，不断加大资金投入确保海洋科技发展，在加强对海洋牧场生态系统保护研究的同时，形成了较为发达的海洋牧场生态安全管理技术，如海洋牧场监测技术、海洋牧场生态系统评价技术、海洋牧场生态系统修复技术、海洋牧场资源开发利用技术等。美国将海洋生态科技创新与发展提升到国家战略的高度，以充足的研发资金、先进的科研设备以及优秀的海洋科技人才确保海洋牧场生态环境的安全性，通过精密设计与技术研发形成为较为完善的海洋牧场综合监测系统以及较为先进的海洋牧场生态修复技术。鉴于此，我国应充分重视海洋牧场生态环境科学技术研究，加大对相关研究工作的资金投入力度与人才培养力度，有效整合科研机构、高校院所等单位的研发力量，以创新的合作形式提升海洋科技水平。
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四)培养公众对海洋牧场生态环境的保护意识
海洋牧场生态环境的公共性决定了不能仅依靠政府组织对其进行监督管理，而应充分调动政府、企业、民间组织以及社会公众等多元主体的参与积极性，只有参与政策制定全过程的利益相关方形成强烈的环境保护意识，相关规划才能在实际行动中予以落地，使海洋牧场生态环境保护的共同愿景得以实现。韩国在其《水产资源管理法》中将每年5月10日设为海洋植树节，使国民充分认识到海洋牧场生态安全的重要性。此外，为提升公众参与度，韩国将建设完成的沿岸型海洋牧场交由当地渔民组织进行经营管理，所获收益可用于设施维护以及生态治理。通过多种措施提高了韩国民众对海洋牧场建设及其生态治理的参与度，为韩国海洋牧场生态安全监管工作营造了良好的社会氛围。日本同样通过法律条例来加强国民的环保教育与学习，其《环境教育推进法》为推行环保教育提供了法律依据。此外，日本积极号召企事业单位参与生态保护，在制定、实施海洋牧场生态环境保护相关政策时认真听取社会公众、企业、民间团体组织的意见。美国在制定海洋牧场生态安全监管政策的过程中，积极动员学术界、社会公众以及其他利益相关者的参与，借助于专门的信息网站、公开会议以及专家圆桌讨论会等形式认真听取各方意见和建议。鉴于此，我国在海洋牧场生态安全监管政策的制定、执行与监督过程中应促进多方利益相关者的参与，不仅能够集思广益，同时也能在政策中协调和平衡各方的利益关系。
我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计
我国海洋牧场生态安全监管研究尚处于起步阶段，监管政策的制定缺乏总体目标和统一规划的指导。而且目前海洋牧场生态管理的相关工作侧重于从底层做起、常规做起，缺少宏观政策的统筹和指导。其次，海洋牧场生态安全的监管主体定位模糊，职责划分不清晰，各级利益主体之间的矛盾与冲突可能会阻碍监管工作的顺利进行。由此看来，海洋牧场生态安全监管是一项长期而复杂的工程，政策制定也需多方面综合考虑，包括政策制定与执行成本、时间空间的选择、可行性与可操作性等。因此，我国海洋牧场生态安全监管政策的制定，需要结合我国海洋牧场生态安全监管现状，在考虑整体的制度和政策环境基础上，自上而下全盘规划、系统协调，加强对监管政策的顶层设计，促进海洋牧场生态安全监管政策的发展与完善。科学的顶层设计，是海洋牧场生态安全监管政策取得成效的基础和前提，有利于生态安全监管的有效落实和全面推进。
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海洋牧场生态安全监管的政策制定
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1、海洋牧场生态安全法律体系
建设现代化、国际化的海洋牧场需要完善的法律制度予以保障，考虑到我国海洋牧场的法律制度尚不完善，海洋牧场专项立法花费时间较长、成本大，短期时间难以实现的问题，可以完善我国现有的相关法律文件。将海洋牧场建设管理制度写进诸如《渔业法》等高位阶法律中，从项目立项、申请程序、审批办法、运营管理、产品质量控制、生态安全建设及监管等方面制定相应的规章制度，规范海洋牧场建设行为。特别地，将生态安全作为海洋牧场建设的重要环节列入相关法律法规中，为海洋牧场的健康发展营造良好的政策环境。
目前，我国沿海多省份已经出台了海洋牧场相关管理办法，虽在一定范围内丰富了我国海洋牧场法律制度建设，但仍有很多问题未能解决。因此，要鼓励并支持沿海各省份出台符合本省实际情况的地方性法规，加强当地对海洋牧场的规划建设与监督管理。同时，为了加强区域主体对海洋牧场生态安全的监管，支持各省份制定海洋牧场生态安全监测规范、评价办法、预警办法、决策机制、控制机制等法规文件，为海洋牧场的生态安全监管营造良好的法规制度环境。
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、海洋牧场生态安全监管沟通协调制度
为提高海洋牧场生态安全监管的效率，减少无人管理或者管理冲突的现象，可以成立由地方政府领导负责、海洋牧场相关部门参加的专门的海洋牧场管理中心，全面负责海洋牧场生态安全监管工作，由该中心牵头协调并确保各政府职能部门、研究机构、科研院所、行业协会等主体都能真正参与到此项工作中来。同时，为了有效提升管理中心的执行能力，加强部门之间的沟通效率，要着力构建海洋牧场生态安全区域监管的沟通协调机制，自上而下可以概括为行政首长会议制度、秘书长协调制度、部门衔接落实制度。行政首长会议制度，主要职责是依据区域海洋牧场发展规划，制定海洋牧场生态安全监管年度计划并解决区域合作中需要协调的重大问题和分歧等。秘书长协调制度，主要负责生态安全监管中需要政府协商管理的各项事宜；指导和监督相关职能部门和牧场企业落实生态安全监管工作。部门衔接落实制度，主要职责在于制定部门生态安全监管工作的方案计划，并与对口部门定期开展合作协商会议，落实海洋牧场生态安全监管合作事宜等。
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、海洋牧场生态安全监管机制
为了提高海洋牧场生态安全监管的科学化和规范化水平，要建立系统的监管机制，完善生态安全理论体系并指导牧场生态安全管理实践。海洋牧场生态安全监管机制包括监测机制、评价机制、预警机制、决策机制、控制机制。监测机制通过现代化信息技术全方位获取海洋牧场的资源结构、海域环境等监测数据；评价机制通过监测数据的科学融合确定海洋牧场生态安全的综合评价结果；预警机制以评价机制为基础，对海洋牧场当前及未来的生态安全状态进行预判，确定警情等级并及时发布警情；决策机制根据生态安全警情等级制定若干可行治理方案并从中选择出最优方案并付诸实施；控制机制通过对人力、物力、财力、信息等各种资源的有效协调和科学配置，保障海洋牧场生态安全监管顺利实施并实现预期监管目标。
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、海洋牧场生态安全监管约束调节制度
海洋牧场生态安全监管需要从多角度进行全方位、多层次的统筹监管，因此加大海洋牧场生态安全的监管力度，还需建立相应的约束和调节制度，从侧面约束海洋牧场的生态安全行为，确保监管政策的顺利进行。一要建立海洋牧场企业环境信用评价制度。对牧场企业是否遵纪守法、保护海域生态环境等用海表现进行评价，确定其信用等级。对于环保诚信企业、环保良好企业予以表扬和鼓励，通过适当奖励进一步调动企业的积极性；对于环境生态保护不力的环保警示企业或环保不良企业予以警告或惩罚，协同社会公众一起督促海洋牧场企业改善海域环境，遵守环保法律，自觉履行生态安全保护义务。二要完善海洋牧场排污收费制度。结合海洋牧场的特殊性，修订完善适用于海洋牧场企业的海洋污染物排放标准，建立海洋牧场排污收费制度。对向海域排放超过规定标准污染物的海洋牧场企业，按照制度规定收缴费用。排污收费制度使得海洋牧场生态安全保护责任与牧场企业的经济利益直接挂钩，一方面可以促进牧场企业减少排污，加强海域环境保护，另一方面可以将征收的排污费纳入预算，作为海洋牧场生态安全补助资金，补助监管的各项工作支出。三要完善海洋生态损害赔偿制度。遵循“环境有价，损害必赔”的发展理念，修订完善海洋生态损害赔偿制度，从法律层面约束海洋牧场的用海行为。海洋牧场不同于传统的海水养殖，其对海洋生态环境造成的影响也更加积极，所以要根据海洋牧场特性，修订适用于海洋牧场的生态损害赔偿制度，要求对海域生态环境造成破坏的海洋牧场企业承担海域生态环境损害赔偿责任，对受损的生态环境进行修复。
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海洋牧场是典型的既覆盖陆域又覆盖海域的产业，其生态安全建设必须基于生态系统理念，坚持生态优先、陆海统筹、多元布局、融合发展的基本原则，站在全局高度对海洋牧场的礁区选址、规划布局、建设规模、工程设计等进行系统统筹，加强海洋牧场生态安全建设整体规划，以保障海洋牧场的生态安全。
一要制定选址规范、科学选择礁区。海洋牧场的选址建设，要提前对拟选建设区进行科学系统的调查，包括资源状况、水质环境、环境承载力等，以提高选址的科学性，这对充分发挥海洋牧场的效益，统筹海洋牧场生态安全具有重要的作用。同时，明确的选址操作流程更有利于提高工作效率，保证选址工作的准确有效。为此，应当根据各沿海省份陆域和海域环境的特点和优势，制定适用于各省的海洋牧场选址规范，明确选址操作流程、选址原则与条件、选址的限制因素、区域初选调查与评价等内容和方法，从而实现牧场选址的科学性和系统性。
二要坚持陆海统筹优化空间布局。海洋牧场建设布局需依据海洋牧场选址要求，统筹考虑不同海域的理化指标、水生生物资源、生态环境修复需求、地质条件等环境因子，科学规划、合理布局，提高海洋牧场的规范化程度。同时沿海地区的国土空间规划或专项规划，也应将海洋牧场作为重要内容深入开展研究，统筹协调海洋牧场建设与航道锚地、海上风电、海上油气等用海活动，明确各类型海洋牧场空间范围、离岸距离和用途管制措施等。
三要集约节约利用海域空间资源。为进一步完善海洋牧场用海管理制度，修订《海域使用论证技术导则》，加强优化完善海洋牧场的定位、选址，人工鱼礁投放比例、平面布局等论证内容，促进海洋牧场、人工鱼礁用海向资源节约、绿色协调、环境友好方向发展，减少盲目扩张，避免海洋牧场、人工鱼礁用海挤占天然渔业资源“三场一通道”空间。其次，根据海洋牧场的类型，合理设计海洋牧场的建设规模，重点凸出海洋牧场的功能定位，注重不同类型海洋牧场之间的联系与区别。再者，研究完善海洋牧场规模用海面积控制标准和人工鱼礁平面布局控制标准，作为今后海洋牧场、人工鱼礁用海海域使用审批的基本依据。
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、海洋牧场生态安全理论研究
强化海洋牧场的理论支撑，应将全国的科技力量组织起来，特别是结合高校科技资源，以设立海洋牧场基础研究、应用基础研究等项目为牵引，引导海洋科学、水产科学、管理科学、信息科学等不同学科的科研人员开展交叉融合创新研究，并将研究结果作为生态安全决策的重要依据。其次，可以建立海洋牧场国家级技术研究中心，引领全国海洋牧场的科学研究，吸引更多的高素质科研人才，围绕海洋牧场生态安全监管的需求，增强在人工鱼礁建设、近海海洋生态环境承载力理论与评估方法、典型海洋牧场生态过程及其资源养护和增殖效应、海洋牧场监测预警信息技术、海洋牧场风险防控与综合管理等方面的科研成果，以提高海洋牧场的技术创新能力。
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海洋牧场生态安全监管技术体系覆盖领域广泛，可以考虑从监测评价、预警预报、决策支持、应急管理等层面对监管技术体系加以构建和完善。
一要建立海洋牧场生态安全监测评价体系。现代化的海洋牧场监测系统有赖于精准的监测装备和技术的突破，在物理海洋、能�
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