火线评论｜让下一场暴雨不变为灾难_观点频道_财新网

　　
【财新网】/火线评论（记者 冯禹丁 覃建行 王梦遥）郑州“7·20”特大暴雨引发的洪涝和次生灾害已过去七天。根据官方公布的数字，至7月23日，郑州市“7·20”特大暴雨引发的洪涝和次生灾害，已致51人遇难。人命关天的道理和要求再怎样强调都不为过。根据习近平总书记对防汛救灾工作的重要指示，当前已进入防汛关键期，各级领导干部要始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，身先士卒、靠前指挥，迅速组织力量防汛救灾，妥善安置受灾群众，严防次生灾害，最大限度减少人员伤亡和财产损失，抓细抓实各项防汛救灾措施。“头七”之时，我们痛惜这些鲜活的生命在一场暴雨中无辜殒命于一座现代化大都市，也需要反思自然灾害下灾难发生的过程，从中汲取教训，尽全力避免人员伤亡惨重的悲剧重演。
　　首先要指出的是，这是一场始料未及的极端天灾。水火无情，从事后公布的数据来看，自7月17日20时至20日20时，郑州市三天的过程降雨量达到617.1毫米，下了以往接近一年的降雨量。尤其7月20日16-17时，郑州气象观测站的最大小时降雨量达到201.9毫米，突破中国大陆小时降雨量历史极值。这场“千年不遇”的特大暴雨，落到世界上任何一座大城市，都会酿就一场重大灾害。
　　从概率上来讲，这样的极端天气极为罕见，尤其在平均年降雨量只有600多毫米的北方内陆城市郑州。对强降雨天气发生的准确时间、地点和强度的预报预警，仍然是世界性难题。在变幻莫测的大自然面前，人类有时候是极为渺小的。但天灾之下，人类是否完全无法自保呢？当然不是。科技发展到今天，依靠气象卫星、大数据分析等科技手段，人类已经可以预测到强降雨的大概率信息，比如在某一个时段某一片区域有多大概率会有极端降雨天气，并凭此做出正确的应对。事实上，这次郑州特大暴雨之前一天（7月19日）晚上22点，郑州市气象台已发布暴雨红色预警信号。此后7月20日当天上午6点、9点、中午12点和下午16点左右，又四次发布暴雨红色预警，并且在“防御指南”中建议应“停止集会、停课、停业（除特殊行业外）”（下称“三停”）。
　　但遗憾的是，作为一家提供专业技术服务的事业单位，气象局依据降雨量、降雪量、寒潮、台风等天气预测发布的各类红色预警并不具有行政强制力，而只是一种提示性信息。在我国城市防汛应急体系中，具有行政效力的“三停”通知，要由政府行政部门，一般是当地防汛抗旱指挥部签发。也就是说，气象部门的红色预警要转化为当地防指启动的包括“三停”措施在内的应急响应，通常需要经过防指的组成单位负责人进行集体会商，并报防指主要负责人进行综合决策等内部流程。
　　比如《北京市防汛应急预案(2018年修订)》就规定，暴雨红色预警发布后，或发生特别重大防汛突发事件时，市防汛指挥部可启动Ⅰ级应急响应，也可对特定区域启动Ⅰ级应急响应。此时，各部门、各社会单位按照市委市政府要求紧急动员，采取有效措施保障人员安全，保证社会稳定；中小学、幼儿园停课，企事业单位可根据情况调整工作时间。
　　而在台风、暴雨天气较多的广东和浙江，《广东省防汛防旱防风条例》第四十条规定，受台风、暴雨、洪水灾害严重威胁的地区，县级以上政府或者其防汛防旱防风指挥机构应当根据受影响的程度和应急预案，宣布采取停课、停工、停产、停运、停业等一项或者多项必要措施；《浙江省防汛防台抗旱条例》第三十四条规定，在紧急防汛期，有关部门和单位根据受灾害影响的程度和应急预案，可以依法采取停止户外集体活动、停课、停工、停业、停运等必要措施，确保人员安全。
　　财新记者通过公开信息查询到了三份郑州市及河南省的防汛应急预案，包括郑州市在机构改革前于2015年6月印发的《郑州市防汛应急预案》和2019年5月发布的《郑州市城市防汛应急预案》，均未能在其中找到关于“三停”措施的相关流程和规定。2020年7月河南省防汛抗旱指挥部印发的《河南省防汛应急预案》中，也找不到“三停”的相关规定。
　　如果参照北京、广东、浙江的应急预案或防汛法规及其在类似极端天气下的做法，气象部门连发五次暴雨红色预警，为人民群众人身安全计，政府防汛、应急部门有责任及时评估形势，启动Ⅰ级应急响应，按常理也应该发布“三停”通知。
　　据官微@郑州发布，郑州市到7月20日17时才发布启动Ⅰ级应急响应的公告：“经市政府领导同意，市防指决定自7月20日17时起将防汛Ⅱ级应急响应提升至I级”。而此时，这场特大暴雨的小时极值降水过程已经是过去时。而且，公开资料和采访信息都显示，此次郑州市防指在20日当天或之前，未公开发布“三停”相关通知。
　　根据2019年5月发布的《郑州市城市防汛应急预案》，郑州市防汛抗旱指挥部下设郑州市城市防汛指挥部(下称“郑州市城防指”)，负责领导、组织市城区的排水防涝、抢险工作，拟订市城区的防汛政策性文件、规章制度，及时掌握城区涝情、灾情并组织实施抗灾减灾措施，统一调控和调度市政、交通、气象、各辖区责任主体等相关单位，做好排水防涝管理工作，组织灾后处置，并做好有关协调工作。郑州市城防指的指挥长由市政府分管副市长担任，常务副指挥长由市政府分管副秘书长和市城市管理局局长担任，副指挥长由武警郑州支队支队长、市城建局局长、市气象局局长和市公安局副局长担任。其工作机制包括会商机制和专家咨询机制，会商机制指成立由市城市管理局、市城建局、市财政局、市发改委、市气象局、市公安局、各区政府（管委会）等单位主要负责人组成的会商小组，在可能发生重大汛情灾害时，由市城防指指挥长、副指挥长或市城防办主任主持，进行集体会商。
　　为什么郑州市没有尽早启动Ⅰ级应急响应，也未发布“三停”相关通知，原因目前外界不得而知。我们只能推测，或许是因为郑州数十年没有遇到过类似的强降雨天气，政府没有应对的经验；或许决策者是在认真权衡之后，顾忌“三停”的社会成本高。
　　极端天气下，一座没有“三停”的千万级人口城市，如果特大暴雨造成地面交通瘫痪，上班族要回家，他们能借助的交通工具只剩下地铁。在以往的经验中，地铁在雨天是最安全高效的通勤工具。而偏偏这次，郑州地铁也出了事。
　　如果加上7月26日确认遇难的两名乘客，此次因暴雨致地铁隧道被淹的郑州地铁5号线事故已造成14人死亡。相关调查报告目前还未出来，我们只能从公开信息复盘这次事故。从时间线来看，事故原因的一个关键点在于，地铁方面没有尽早采取停运措施，0501号列车驶入海滩寺-沙口路站两站之间的隧道，导致数百名乘客被困超过三个小时。综合包括财新在内多家媒体对多名当事人的采访交叉印证，可以得出一条时间线：
　　下午约17时21分，0501号地铁列车在郑州人民医院站——也就是海滩寺站的前一站，临时停车约15分钟，后发车驶入海滩寺站；
　　在海滩寺站，列车再次临时停车近10分钟，然后驶向沙口路站；
　　约18时03分，司机跑到车尾，启动列车，想把车倒回海滩寺站，但车启动后失败，列车迫停。据车上乘客18点03分所发的朋友圈，此时车内已有不到10厘米深的积水。
　　18时10分左右，司机跑回靠近车头的一号车厢，打开两个车门，组织乘客出车厢沿着70厘米宽的疏散通道向沙口路站疏散。此时的水深尚未没过疏散通道，但隧道内的水势较大。由于人多路窄，且临站台处有凹形台阶，需涉水而过，造成人群向沙口路站站台疏散难度大、速度慢，而隧道内水势上涨很快，仅有部分前车厢的乘客成功到达沙口路站，后面车厢的乘客被迫折返回到看上去更安全的车厢内。
　　也是在18时10分，郑州地铁下达全线网停运指令。
　　根据官方通报，当日18时许，5号线五龙口停车场及其周边区域的积水冲垮出入场线挡水墙进入正线区间，造成0501号地铁列车在沙口路站—海滩寺站区间内迫停，500余名乘客被困。但是如果是“18时许”五龙口停车场及其周边区域的积水冲垮出入场线挡水墙进入地铁隧道，那么“17时许”该班地铁的数次停车就不太好解释，尤其17时48分左右从海滩寺站驶出后的那次停车，18时03分已漫入地铁车厢内部的水从哪里来的？有首批获救乘客表示，当时沙口路站内一层并无积水，水是从隧道里来的，这就排除了水从站口倒灌的可能性。
　　从地图上看，五龙口停车场离沙口路站直线距离约2.5公里，沙口路站和海滩寺站两站间约有800米。假设洪水从冲垮停车场附近的挡水墙，到达沙口路站需要约10分钟，那么这10分钟是极为宝贵的“黄金十分钟”，但郑州地铁方面并未第一时间选择停运。而且，“18时许”发现洪水冲垮挡水墙再停运可能都晚了——此时0501号地铁列车可能已经在隧道里滞留了十几分钟进退不得。
　　财新记者采访的北京一位轨道交通人士分析，暴雨之下，郑州地铁方面应该还是在按“正常保障出行做准备”，但这次降雨量远远超出预计，对地铁运营公司而言首要的是保证运营安全，在紧急情况下他们应该具有独立决定停运的权力。关于为何地铁没有在更早的时间停运，据南方周末报道，郑州地铁公司安全部门主任称，对于市民而言，地铁是恶劣天气下回家的唯一希望。他们努力的目标也是尽量做到不停运。是否停运由地铁公司的运营分公司决定，但是也需要“通过运营公司上报交委和应急管理局”。
　　《郑州市轨道交通条例》第五十条规定，因自然灾害、恶劣气象条件或者重大安全事故等突发事件严重影响轨道交通安全，无法保证安全运营时，轨道交通经营单位可以暂停运营，及时向市交通运输行政主管部门报告，并向社会公告。不过在现实情况中，据多家地铁公司人士向媒体介绍，地铁停运需要经过严格的流程，一般需要上报交通主管部门等单位，获得批准后才能执行，“停运是个社会事件”。
　　一种事前看来合理的考虑是，在地面交通瘫痪的极端天气情况下，地铁贸然停运会造成回家途中的民众滞留地面，面临被冲走的危险。根据郑州地铁的消息，7月20日当日5号线实际运送旅客37.42万人次。但事后看，维持重要交通不中断的要求，也可能让交通主管部门等单位对地铁停运产生犹豫。
　　目前官方权威调查报告尚未出炉，相关事实尚待厘清。总之，郑州“7·20”特大暴雨灾难再次用生命的教训告诉我们：在现代立体城市，暴雨和内涝也会造成大规模的人员伤亡。极端天气频发的背景下，城市管理者需要重新思考，保障经济发展与保护人民群众生命财产安全这两者之间孰轻孰重。
　　一年多前新冠疫情暴发时，中国上下一心果断采取严格的防控措施，虽然牺牲了社会正常运行和经济增速，但切实保护了人民的生命健康安全，使中国很快打赢了那场抗疫战，此后经济很快恢复高速增长。相对于那段长达半年多时间的经济主动减速，极端天气下临时短暂时间的停工停课，其实对社会经济的影响微乎其微。
　　极端事件当然概率很小，一旦发生，其带给每个死难者及其家人的灾难却是100%的。那么，从制度机制上，我们是否可以有更明确的规定，让预报—预警—应急这个应对灾害的链条更顺畅快捷，比如气象部门发布红色预警后即第一时间自动启动最高等级应急响应，触发社会经济生活停学、停工、停业、停运等的行政指令，尽全力避免自然灾害下人员伤亡惨重的灾难发生。全国人大常委会正在修订《突发事件应对法》，希望这部发端于2003年SARS期间、2020年防控新冠疫情过程中被纳入“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”的应急领域基本法，能够自这些令人痛惜的灾害和灾难中有所得。
　　亡羊补牢犹未迟。7月21日，交通运输部办公厅印发通知，要求运营单位在前期排查工作基础上，重点排查地势低洼车站、过渡段、长大区间等重点区域排水设备设施的能力，能力不足的，要及时补强等等；要充分汲取近期发生的雨水倒灌事件教训，进一步调整完善应急预案，对超设计暴雨强度等非常规情况下采取停运列车，疏散乘客，关闭车站等应急措施；要做好与气象部门的沟通对接，加强对洪涝、气象灾害等信息的收集；要进一步加强巡查监测，及时发现险情苗头，科学研判发展态势，及时启动相应等级预案。7月26日，国家发改委也发布了关于加强城市重要基础设施安全防护工作的紧急通知，通知要求，按照最严酷的极端天气情况完善应急预案，建立第一时间响应机制。一旦出现极端天气等非常情况，要坚决即时启动最高等级响应，该停学的停学，该停工的停工，该停业的停业，该停运的停运，对隧道、涵洞等易涝区段，要及时警戒并采取封路措施，有序疏散群众，杜绝侥幸心理，克服麻痹思想，防止贻误战机，尽最大可能保护人民群众生命财产安全。坚持“宁可十防九空，不可失防万一”原则，按照最严酷的极端天气情况完善应急预案，建立第一时间响应机制。
　　但愿悲剧不会再次重演。

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